sobre la reforma constitucional en derechos humanos

Sobre la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011
Ricardo Hernández Forcada
Director del Programa de VIH de la CNDH
rhernandez@cndh.org.mx
@richforcada


Se trata de la reforma en materia de derechos humanos más trascendente de los últimos años. Si bien no es “constitucionalizar” los derechos humanos, sí se trata de una reforma de gran envergadura. Estos derechos ya se encontraban en la Constitución en varias menciones y se los protegía por varias vías constitucionales, como es el caso del 102 apartado B, en que desde 1999 se crea la vía constitucional no jurisdiccional de protección de los derechos humanos, mediante el organismo público autónomo nacional, la CNDH, que preside el doctor Raúl Plascencia Villanueva, gran impulsor de esta reforma, y organismos (Comisiones y Procuradurías en Baja California y Guanajuato) los estatales y del Distrito Federal correspondientes.
De hecho la primera vez que aparecieron bajo al ya anticuada mención de derechos del hombre, fue en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1857) que los consagraba así: “CONSTITUCION Política de la República Mexicana sobre la indestructible base de su legítima independencia, proclamada el 16 de setiembre de 1810, y consumada el 27 de setiembre de 1821. TITULO I. SECCION I. De los derechos del hombre. Art. 1. El pueblo mexicano reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara: que todas las leyes y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución”.
Sin embargo sí actualiza el lenguaje que se refiere a ellos, al distinguir el derecho humano en sí de la garantía que lo protege, conceptos que materialmente podrían tener el mismo contenido pero que se distinguen formalmente, es decir, por ejemplo, el derecho a la protección a a salud, ya estaba en la Constitución desde el 3 de febrero de 1983 así, y aparecía en el Título Primero, De las garantías Individuales, es decir que la salud, es un derecho y que el acceso a a su protección, en nuestro país estaba garantizado. Ahora a se cambia ese título por uno más adecuado, que nos deja más claro el alcance de esta protección constitucional de los derechos humanos al cambiar por el de “De los Derechos Humanos y sus Garantías”. Así el primer párrafo del artículo primero ha quedado como sigue:
“De los Derechos Humanos y sus Garantías
 
“Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.”

El cambio no es únicamente onomástico, sino que se tiene que ver con la misma conceptualización de estos derechos, ya que los derechos humanos le pertenecen a las personas por el solo hecho de ser seres humanos y les son por tanto inherentes (no adherentes, no se les añaden desde fuera) y por tanto no son ”otorgados” por la ley o estado, como una concesión graciosa, sino que el papel del mismo y el de sus instituciones no es sino el de reconocerlos y establecer mecanismos que permitan su acceso efectivo: es decir garantías. Es por esta razón, y es muy estimulante observarlo, que los derechos humanos se formulan ahora en la misma Constitución con las características que la doctrina contemporánea de los derechos humanos señala, así en el tercer párrafo de este primer artículo se deja en claro que:

“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.”

Cabe señalar y no dejar pasar por alto por su relevancia que también se obliga a las autoridades a “ promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos”. Y en relación con la educación, base fundamental para la promoción de valores como los derechos humanos, en tanto que derechos y deberes, se establece en el artículo tercero la obligación de formar en ellos:

“Artículo 3o. (…)
“La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.”

“De igual manera se agrega en el artículo 18 la mención de los derechos humanos dentro de los principios de la readaptación social en el régimen penitenciario junto con el del deporte, la salud el trabajo y la capacitación para el mismo.”

Volviendo al artículo primero, se establece en él que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Es decir, se agrega una inclusión novedosa en el texto constitución, en el párrafo segundo, el principio pro homine, hoy denominado pro persona (por razones de género) que implica la aplicación de la norma que sea más benéfica a la persona:

“Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.”

Si bien la Constitución sigue siendo ley suprema de la nación conforme al 133, queda clara la inclusión de los tratados internacionales de derechos humanos, como norma interna y sin ninguna duda en nuestro orden jurídico mexicano.

A este respecto conviene traer a la memoria lo que al respecto refiere el doctor José Luis Soberanes Fernández en el prólogo de la Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos (Pedroza de la Llave, Susana; García Huante, Omar compiladores, CNDH, México, 2003. p. 13 y 14.) y su cita al criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

...“la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su opinión consultiva OC 2/82, del 24 de septiembre de 1982, denominada El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana, ha señalado que:
Los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales del tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los
derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a una orden legal dentro de la cual ellos, por el bien común, asumen
varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción”.1

Y a continuación comenta:

“Por lo que toca a la jerarquía o grado de prevalencia que tienen los tratados internacionales firmados y ratificados por México, la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del 28 de octubre de 2000 interpretó que los tratados internacionales firmados y ratificados por México, tales como los relativos a los derechos humanos, se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y locales y en un segundo plano sólo con respecto a la Constitución.”

El jurista de la UNAM continúa explicando la obligatoriedad de los instrumentos declarativos. Al respecto...

...”cabe señalar que, aún cuando las declaraciones tienen, como su nombre lo indica, efectos sólo declarativos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Internacional de Justicia han señalado en diversas opiniones y resoluciones la obligatoriedad, por ejemplo, de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre y de la Declaración Universal de
Derechos Humanos.” (ibidem p. 15)

Si bien es cierto que los instrumentos declarativos no obligan directamente a los estados parte, su suscripción si obliga a los principios allí estipulados. Por ejemplo, la Declaración del Milenio, si bien es, como su nombre lo indica, es declarativa, no deja de obligar en sus principio generales, de otra manera no se entendería su suscripción por parte de los Estados, si no hubiera al menos un compromiso en estos principios generales, que habrán de regir la adopción de medidas legislativas, de política pública e incluso de criterios judiciales sobre las materias que estas declaraciones abordan. La declaración política al respecto, de la reciente UNGASS 2011 en junio en Nueva York, tiene ese carácter.

Otra novedad que añade este cambio en el artículo primero, es que el control constitucional de las normas, una de las funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrá hacerse ya con referencia a los derechos protegidos por los tratados internacionales y no sólo las garantías que la constitución reconocía, ya que el concepto mismo de derechos humanos de esta reforma, así los ha incluido. Esto tiene impacto en el juicio de amparo y en las acciones de inconstitucionalidad que promueven la CNDH y los organismos públicos de defensa de los derechos humanos de los estados y del Distrito Federal, ya que contra el criterio anterior de la corte, ya podrán defender los derechos que se encuentran en textos de los tratados internacionales ya que la Reforma los ha reconocido como parte del contenido de la Constitución.

El derecho a la no discriminación, incorporado en el texto constitucional el 14 de agosto de 2001, con motivo de la reforma en materia de derechos indígenas y reformado en 2006 para aclarar la expresión capacidades diferentes con el más adecuado término: “discapacidades”, quedó ahora en el párrafo quinto de el artículo primero constitucional, detrás de la prohibición de la esclavitud del hoy párrafo cuarto, y no deja duda de que las “preferencias” por las que desde 2001 está constitucionalmente prohibido discriminar, son las sexuales, disipando cualquier duda interpretativa, si bien la Ley Federal Para Prevenir y Eliminar la Discriminación del 2003 ya lo especificaba así, y así se había entendido en general. EL texto hoy vigente dice a la letra:

“Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular  o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”

Entre otros avances podemos mencionar al vuelo que: el artículo 29 precisa los límites de la restricción de derechos en caso de emergencia. En la lista de los derechos que bajo ningún caso se podrán restringir han quedado el derecho a la vida, a la no discriminación, y conciencia y religión, entre los que me parecen más relevantes; en el 33 se establece con claridad que a los extranjeros les asisten los derechos humanos y garantías de la constitución

En relación con la CNDH:

Se establece la obligación de las autoridades de responder a sus recomendaciones y a dar cuenta puntual, en su caso, de la no acepetación o no cumplimiento de las mismas; y las autoridades legislativas federales y localess podrán llamar a comparecer a los mismo por esta circunstancia:

“Artículo 102.
“B. (…)
 
“Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.”


En ese mismo artículo se eliminó la limitante en la competencia de la CNDH para conocer de asuntos en materia laboral, para sólo limitar al ombudsman en materia electoral y jurisdiccional, y de acuerdo con su ley, en asuntos entre particulares, ya que la facultad claramente se refiere a actos de autoridades. A este respecto, los trabajadores del estado podrán quejarse de arbitrariedades que lesionen sus derechos laborales (salario, prestaciones, pensiones, huelga, entre otros) si se los vulnerara el Estado como patrón o bien los empleados de la iniciativa privada podrá quejarse de los actos de la autoridad administrativa laboral, federal o local, según el caso:


“Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales.”

Se garantiza de una vez por todas y no lo deja al criterio del legislativo local, la autonomía del ombudsman:

“Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos.”

Allí mismo se traslada la facultad de la Suprema Corte a conocer de casos de graves violaciones a los derechos humanos a la CNDH bajo estos supuestos:

“La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.”
 
 
(…)
 

Finalmente, se precisa la facultad del Ombudsman de interponer acciones de inconstitucionalidad en los siguientes términos:

“De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
 
“Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
 “g)La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.”

Finalmente, y como era de esperarse, esta reforma Constitucional requiere adecuaciones legislativas diversas, y los 9 transitorios de este decreto fijan el plazo de un año para realizarlas.